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第一 公共图书馆财政预算的管理（第1页）

第一节公共图书馆财政预算的管理

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维持公共图书馆正常运行、提供服务的资金主要来自于当地的公共财政，预算资金是公共图书馆组织资源、提供服务、开展活动的主要资金支撑。

对一个组织而言，“预算是仅次于复式记账法和复印机的最常用的管理工具”

[1]。

因此，编制好公共图书馆的年度经费预算、管好用好资金、争取更多支持，特别在单位年度预算不足的情况下争取拿到追加经费，组织与图书馆服务数量和质量相匹配的资金，是保障图书馆正常开放、为社会提供服务的前提条件，也成为公共图书馆管理的主要内容之一。

公共图书馆的预算管理主要分为两个方面：单位财政预算的管理和单位内部预算的管理。

一、财政预算的概念和基本方法

预算是对未来一定时期内收支安排的预测和计划。

因此，预算的涉及面非常广，有财政预算、部门预算、单位预算、企业预算、内部预算、项目预算等，即使财政预算，也并非只指中央预算，每一级政府都有本级财政预算。

对于公共图书馆而言，关心的预算主要是本地财政预算、单位财政预算和单位内部预算。

现代预算起源于19世纪的英国，大概可称得上唯一起源于政府而非企业的管理工具。

财政预算[2]是政府活动计划的一个反映，它是经法定程序批准的、政府在一个财政年度内的财政收支计划，体现了政府及其财政活动的范围、政府在特定时期所要实现的政策目标和政策手段。

预算不仅是一种财务工具而且也是现代管理的重要管理工具的原因，是管理者可以通过预算对计划进行组织，对资源进行调配，对管理过程加以控制，对计划实施过程进行监督，对不恰当的计划进行调整，对绩效进行考评。

前几年，有相当多地方的公共图书馆陷入双方指责的境地：政府说建了新的公共图书馆仍门可罗雀，因而得出居民不需要公共图书馆服务的结论；公共图书馆则说是政府资金投入不足，缺乏吸引读者的文献资源和提供专业服务的专业人员。

我们现在基本上知道这是因为政府对公共图书馆的投入没有达到临界水平[3]，这如同对企业的投入没有达到可以开工生产的状态。

尽管这个道理简单得如同私人要购买汽车不仅要支付汽车的价款，还要准备支付“落地费用”

和汽油费用一样，财政投入没有超过临界点的公共图书馆与没有加汽油的汽车一般，都是摆设，其本质是没有做好公共图书馆的建设和运行的预算，其结果是不仅没有产生出相应的效益，而且使已经投下去的资金全部成为无效投资，浪费了公共资源。

编制年度经费预算的方法主要有基础法和零基法。

基础法是指在上年度公共图书馆的年度预算基础上，根据事业任务的增减而相应增减年度经费的预算编制方法。

使用基础法编制预算，由于在一般情况下总会存在物价因素、增资因素等，所以采用基础法编制的年度预算，总会大于上年度的年度预算。

我国在财政预算的编制办法上曾经长期使用基础法，其间还有相当长一段时间实行财政经费包干。

1993年开始，我国部分的省（市）开始试行零基预算法，1995年出台的《预算法》中明确提出了编制部门预算[4]的要求，1995年11月2日，《预算法实施条例》的颁布，标志着部门预算和零基预算正式成为我国法定的预算编制模式。

2000年，我国财政进行了部门预算的改革试点，其中中央财政试编了教育部、农业部、科技部以及劳动和社会保障部四个部门的预算[5]，自2002年起扩大了试行范围，到2004年基本推广到全国。

因此，从理论上说，现在各地财政都应该采用零基预算法编制预算。

零基法是指以零为基础，按照本年度的事业任务来编制经费的预算方法。

这种方法要求每个部门系统地评估和审查所有的项目和活动（包括现有的和新的项目）；审查以项目的产出（绩效）和成本为基础进行；强调以管理决策为核心，数字导向的预算为辅；并且要求加大技术分析的比重。

[6]零基预算最初是由美国德州仪器公司的彼得·派尔在20世纪60年代提出，之后被部分发达国家的企业所采用，并取得了良好的效果。

[7]

从理论上说，由于零基预算是对每项支出从实际出发进行预算，所以从总体来看，完成单项支出的预算会比基础法小，因而更科学，也更容易发挥财政资金的使用效果。

尽管部门预算中规定使用零基预算法对各事业单位进行预算，但在实际工作中，一方面物价水平总是不断上升，另一方面真正使用零基预算法来编制预算是一个极为复杂的过程，甚至有人认为即使在最先提出零基预算法的美国，其零基预算执行的结果实际上是不成功的，预算的基数依然在发挥着作用，零基预算在中国的实际运用情况也是不尽如人意的[8][9][10]，更何况编制预算者的思维惯性还会往基数法上去靠，这就不难理解编制出来的年度预算一般还是比以前年度会有所增加，很少出现经常性项目经费比去年减少的情况。

因此，对公共图书馆而言，做大基数仍然是做大预算的有效方法。

我们在编制图书馆年度预算（部门预算，“一上”

）的时候，应该结合两种预算方法，如果零基预算计算出的数额低于上年基数时，应该认真找一找是否在编制时有计算错误，或者有漏项的发生。

另外，编制预算实际上是图书馆通过经济核算办法规划下一年度图书馆的工作，预算支出是事业任务在资金上的反映，而图书馆财务人员对图书馆下一年度的整个事业任务的思路、计划、数量、质量的了解与掌握程度肯定远不如馆长，所以，馆长必须亲自参与预算的编制。